李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

近期，有关住房体系的新表述引发各界热议，推动新一轮“房改”的新闻也冲上热搜。暂且不论是不是新一轮“房改”，这一“话题性”报道被各方密切关注，它反映的现实问题是，对于当前的房地产困境，旧的调控模式、管理模式可能难以破解，迫切需要新模式、新制度。

当前楼市困境在于供需错配

从2022年开始，纾困房地产一直是行业和市场的主题，但在史无前例的宽松政策密集出台后，客观上讲效果并不理想。2022年，商品房新开工和销售金额分别下跌39.4%和26.7%；今年1-9月份，这两个指标在去年超低基数的基础上，又分别下滑了23.4%和4.6%。

要知道，这是在房地产政策持续宽松、房贷利率降至历史最低水平的大环境下出现的。而且，供给端冲击和需求下滑、预期转弱形成了相互负反馈，行业和市场稳定存在一定压力。

但与此同时，住房需求的潜力还很大。比如，尽管很多人拥有商品房，但部分人对居住的现状不满意，或配套设施严重不足、或户型设计和建筑老旧、或房间或客厅面积太小，存量房屋品质确实乏善可陈；比如，珠三角的住房自有率只有46%；再比如，全国有新市民、年轻人、外来人口3亿-4亿，多数没有产权住房，且渴望拥有产权住房和扎根城市。

一边是房子卖不掉，一边是需求端嗷嗷待哺。因此，沿用传统的管理模式，即需求端祭出各种激励措施，比如限购释放资格，启动“认房不认贷”给予杠杆，降低利率给予月供节约等措施，来促进需求释放，推动卖地、开工和开发投资，保持行业和市场体量，不仅政策空间明显收窄，边际效应也明显降低。而问题的症结，就在于供需错配，即供给结构不适应需求结构。

1998年“房改”以来，各地重视商品房市场发展，而且呈现出工具化的特征，导致住房属性变异、房价不断上涨并到达目前居高不下的局面。过去，多渠道加杠杆并未得到有效控制，地价和房价上涨预期强烈，各路资金纷纷涌入房地产，住房需求端主要是中高收入人群买房或换房、资产配置，以及投资炒房者违规加杠杆买房，需求旺盛掩盖了供需错配。

住房制度改革，完善保障体系是重要一环

当下，中高收入人群、投资炒房人群开始退出市场，但房价还在高位，而中等、中低收入人群买不起商品房，于是导致了政策效果有限、库存挤压的局面。本质上，这是需求断层、供需错配的结果。新一轮房改也好，打造新模式也好，强化住房保障也好，就是要解决这个问题。其中，完善住房保障体系是重要一环。

基本逻辑就是，做大做实政府主导的住房保障，包含租赁型的公租房和保障性租赁住房，也包含产权型的保障性住房，让住房困难人群享受城市化的公共服务，从而融入城市并成为真正的市民，构建“先租后买”“先小后大”“先上车后改善”的住房消费和资产拥有阶梯，最终成为城市的有产者。这样，商品房市场有效需求不足导致的需求断层和库存高压，才能破解。

近期，在35个大城市推进的城中村改造，强调将住房保障与城中村改造结合：一是改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房；二是复建安置区除满足村民自住外富余的出租房源，相对集中建设并长期租赁用作保障性租赁住房；三是对存量留用的出租屋开展品质提升，吸引社会力量做规模化长租房经营。

由此，保留城中村低成本、区位优、职住平衡的优势，还能将城市化的公共服务覆盖到城中村，从而让“买不起、租不起”商品房的群体——新市民、年轻人、外来人口，从割裂于城市的非正式居住（城中村、园区宿舍等），变为城市服务均等化覆盖的正式居所，以低成本融入城市，成为真正的市民，从而打造“先租后买”的消费阶梯，夯实租购并举的住房新制度。

各方关注的保障性住房属于配售型的产权住房，主要面向有一定收入积累，想获得产权住房，但支付能力弱的购房困难群体：一是户籍无房户或“夹心层”。近年来，各地入户门槛越来越低，但房价越来越高，很多户籍人群变成了住房困难群体，入户几年却买不起房。二是以新就业大学生为代表的“人才群体”。他们享受过高等教育的红利、期望值比较高，但甫一进入社会，就面对史无前例的高房价，因买不起房而颇为焦虑，节衣缩食“攒首付”“付月供”，导致正常合理的消费被挤压；三是为社会提供基础服务的工薪阶层。以街道、社区、居委为代表的基层，工作强度较大，但收入增长并不乐观。这部分人群也是住房困难群体。

重点强调配售型保障

未来的住房保障主要包含两大块，一块是配租型保障，包括针对城市低保低收入群体提供兜底式保障，即公租房或租房补贴。其有明确的收入线、资产线规定，低于这两条线的户籍人群可接受这类保障。也包含保租房（保障性租赁住房），即针对收入超过兜底式保障收入线，不符合公租房或货币补贴标准，也买不起房的困难群体。除了城中村改造，各地还通过其他渠道筹集略低于市场租金的房源，比如新增用地、集体土地建设、商办改租赁。

另一块就是配售型的保障性住房。这也是未来建设供应的重点。值得注意的是，当住房经过了快速发展阶段，基本上解决了“有房住”的阶段，就要学习新加坡、德国等发达国家的经验，将住房保障的范围扩大到所有住房困难群体，即从兜底式保障为主，转到普惠式或发展型保障，实现“住得好”以及“居者有其屋”，在居住层面实现共同富裕。上文所述的配租型的保租房、配售型的保障性住房都是如此。

配售型的保障性住房最大的特征，就是“成本价供应、封闭流转”。对该类型住房，土地为划拨供应（或盘活存量土地），建设资金来自低息贷款或专项债券，建设主体的地方国企或城投企业。这样的组合能最大限度降低建设成本，实现成本价供应，一方面能极大地降低购置成本，提高吸引力并将最广泛的困难群体纳入进来。另一方面，还不会冲击受保障人群的生活消费。此外，还能实现资金“投入-产出”的规模平衡、期限不错配，这项工程才可持续。

就封闭流转来说，一方面能杜绝寻租或套利，能让房源分配给最需要的人群；另一方面，也能避免后期套现导致二手房挂牌量大幅度增加，冲击商品房市场。另外，还能促进存量资源利用。当受保障人群在收入积攒到一定程度后，就会将这类房源转售给其他符合申购条件的人群，转而去市场上购置更大面积、更好配套的商品住房，而转售也能提高其消费升级的能力。

在房地产供求关系发生重大变化的新形势下，须考虑增量供应对供求关系的冲击，须加大存量资源盘活利用，封闭流转就是对此的遵循。另外，保障性住房用地主要靠划拨用地，但笔者认为，划拨用地主要集中在城市待开发区域广阔的外围，但这些区域商品房库存较大，从职住平衡和选择意愿来看，并非是可行的区位。笔者认为，更重要的是盘活存量用地。

根据笔者调研，目前各大城市企事业单位、学校医院有大量用地可以建设，且建设保障性住房不需要改变规划、不需补缴出让金。从解决职住平衡、解决结构性供给短缺、提高选择意愿的角度看，这是最佳的选择。此外，对于旧模式褪去过程中产生的存量用地和房产处置，也可以考虑收购用作保障性住房。不过，要注意成本控制、商业自愿、资金平衡的考虑。

保障体系和市场体系协调发展的新模式

总之，配租型和配售型的住房保障新体系，就是以供给侧改革来纠偏供需错配，让有效供给顺应有效需求，解决需求断层的问题，促进“先租后买”“先上车后改善”的健康循环。不管是配租型的，还是配售型的，都是城市公共服务的载体。这样，3亿-4亿的新市民、年轻人、新就业大学生和工薪阶层就融入了城市。有了低成本的租或售，就有了可兑现的期望，也就有了成家立业、消费升级、经济活力，这也是实现居者有其屋，壮大中等收入群体。

中等收入群体壮大了，商品房市场就有了可持续发展的基础。这样，商品房市场就可以回归市场本源，各种限制性措施可以一劳永逸地退出。考虑城市化格局、住房供求关系，未来住房需求主体是新市民、年轻人、外来人口、工薪阶层、户籍无房户、各类人才，因此，配租或配售型的保障房将是新增住房供给的主体。

从而，过去“商品房过快发展，保障房蹒跚前行”的局面就扭转过来了。不管是租房还是买房，都能享受城市化的服务，住房消费的健康循环（先租后买、梯度升级）就建立起来了。商品房并非新增供应主体，即便其市场下滑，也不担心行业受到冲击，因为新的保障体系下住房消费是刚性的、不断升级的。而且，建设主体是地方国企、城投，能抵抗行业周期波动。

这就是房地产的新模式，这种模式是供给顺应需求、需求牵引供给，供需在匹配的基础上实现高位平衡。当然，一分部署、十分落实，在住房供求关系总体平衡，甚至局部过剩的背景下，在需求个性化的背景下，需要加强需求摸排做到以需定供。还需要在存量土地盘活、公共服务均等化等方面下功夫，涉及到闲置土地处置、规划调整、利益协调，公服部门加强投入等等，这就需要夯实地方主体责任，从算大账、算长远账的角度，看待住房改革带来的深远意义。